النجاة فی الصدق


سایت تخصصی حمید رضا اشراقی وکیل پایه یک دادگستری و مشاور حقوقی کانون وکلای دادگستری منطقه اصفهان


بزه تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی وغفلت از ابزارهای سیاست جنایی مشارکتی



مقدمه

 در مكتب «سود انگارانه» اقتصاد بازاراست كه اكوسيستم هاي كشاورزي را شديداً تحت تاثير خود قرار مي دهد.به همين سبب مالكين وصاحبان اراضي مستعد كشاورزي وباغي معمولاً با انگيزهاي اقتصادي قوي به دنبال تغيير كاربري واستفاده از ساير«كاربريهاي رقيب» براي چنين فضاهايي هستند.شور بختانه اينكه غالب اين اراضي مستعد در نواحي قرار دارند كه معمولاً فضاهاي مسكوني وشهري در بستر آنها شكل گرفته و توسعه يافته اند. حفظ كاربري به د نبال قاعده مند كردن نابجا از ساير كاربريهاي رقيب ومنطقي كردن نحوه تخصيص اراضي زراعي وباغي مي باشد.در ساليان اخيربدليل افزايش روزافزون جمعيت و گسترش شهر نشيني و تحت فشار توسعه وگسترش فضاهاي شهري وصنعتي, فضاهاي سبز بويژه اراضي جنگلي، زراعي و باغي اطراف شهرها به شدت در معرض تخريب و تبديل قرار گرفته است؛ و آمارها حکايت از گسترش بي رويه تخريب اين فضا ها دارند بطوريكه هم اکنون در ايران با مقايسه اطلاعات موجود در عکس هاي هوايي آمارها نمايانگر آهنگ سريع تغيير کاربري اراضي اراضي زراعي وباغي در حواشي کلانشهرهاي کشور است. بطوريکه از سال 1334 تاکنون مساحت اراضي تغيير کاربري يافته صرفاًدر اطراف هفت کلانشهر کشور(تهران، اصفهان، کرج، مشهد، اهواز، شيراز و تبريز 166/570 هکتار از اراضي مرغوب زراعي وباغي تخمين زده مي شود. متاًسفانه سير سعودي اين امر در ساليان اخير بگونه اي است كه عليرغم تصويب قانون حفظ كاربري اراضي زراعي وباغها درسال 1374 تاكنون بيش از 140 هزار هكتار از اراضي كشاورزي از گردونه توليد خارج شده (سالي 20 هزار هكتار) و تغيير كاربري داده اند واين در حالي است كه ايران 7/18 ميليون هكتار زمين زراعي و باغي دارد و با سياست هاي كنوني دولت احتمال اين كه به مساحت آن ها اضافه شود بسيار بعيد است. به همين دليل روند تغيير كاربري زمين هاي كشاورزي كشور بسيار نگران كننده است. لذا صيانت از اين فضاهاي و جلوگيري از تبديل آنها به فضاهاي مسکوني،ويلاها، جاده ها تأسيسات صنعتي و غيره در کنار حفظ توان اکولوژيکي و توليدي آنها وهمچنين مديريت پايدار اراضي زراعي وباغي روز به روز مشكل تر شده و تغيير کاربري آنها عليرغم احتياج شهرها و روستاها به فضاهاي سبز بويژه در اطراف کلان شهرهاي كشور بصورت انفجاري مستمر در حال وقوع است. اين جريان علاوه بر مشكلات زيست- محيطي متعدد نظير از بين رفتن خاکهاي حاصلخيز، پوشش گياهي، و از بين رفتن گونه هاي جانوري و گياهي اين مناطق آثار اجتماعي وا قتصادي متعددي از قبيل حاشيه نشيني، وابستگي غذايي، کاهش توليد محصولات باغي و سوداگري زمين هاي کشاورزي و زمينه ساز گسترش پديده زمين خواري شده است. در اين راستا قانون گذاران در سرتاسر جهان جهت حمايت و حفاظت از اين فضاها و درمسيرتوسعه پايدار دست به تدوين و توسعه قواعد و قوانيني زده اند تا از تخريب بي رويه آنها جلوگيري نمايند.بزه تغيير كاربري اراضي زراعي وباغي موضوع قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها مصوب 31/3/1374 با الحاقات و اصلاحات مورخ1/8/1385 مجلس شوراي اسلامي دراين راستا پيش بيني شده است.نوشتار حاضر به بررسي انتقادي خطوط كلي سياست كيفري حاكم بر حفظ كاربري اراضي زراعي و باغها در پرتو تحولات اخير حقوق كيفري كشاورزي ايران پرداخته است. ا- رژيم حقوقي حفاظت از اراضي زراعي باغي الف- پيشينه حفاظت پيشينه حفاظت از باغها و اراضي کشاورزي به قانون اصلاحات ارضي مصوب 1340 بر مي گردد که در تبصره 2 ماده 19 آن جلوگيري از تفکيک وتجزيه اراضي نسقي موضوع قانون اصلاحات ارضي مورد تاکيد قرار گرفته بود.بعداً نخستين قانوني که با نگاه ويژه به امر حفاظت از اراضي باغي و زراعي پرداخت قانون گسترش قطبهاي کشاورزي مصوب 14/6/1354 بود. اين قانون براي نخستين بار تغيير کاربري اراضي کشاورزي را ممنوع اعلام نمود. مطابق ماده 2 اين قانون: «تفکيک و تقسيم اراضي کشاورزي که قبل ازتهيه طرح هاي جامع بهره وري از سرزمين شامل کليه اراضي اعم از داير و باير خارج از محدوده قانوني شهري باشد به قطعات کوچکتر از 20 هکتار و همچنين تبديل نوع استفاده از اراضي کشاورزي محدوده قطبها جز آنچه که در طرح جامع مربوطه ذکر شده به غير کشاورزي ممنوع است» ضمانت اجراي عدم رعايت مقررات اين قانون نيز در قسمت اخير ماده 12 و با توجه به ماده 13 مشخص گرديده بود که شامل موارد ذيل مي گرديد: 1- خلع يد:مطابق بخشي از ماده 12 قانون فوق«... وزارت کشاورزي و منابع طبيعي مکلف است در صورت تبديل نوع استفاده يا بدون استفاده نگه داشتن اراضي در قطبها بدون تحصيل مجوز نسبت به خلع يد از متخلف با رعايت ماده 13 اقدام نمايد» پس از صدور حکم خلع يد نسبت به اين اراضي، واگذاري آنها به صورت اجاره دراز مدت به اشخاص و موسسات مجاور يا غيرمجاور پيش بيني شده بود. 2- جلوگيري از تبديل: از مزيتهاي ديگر اين قانون توجه به اقدامات پيشگيرانه بود و ضمانت اجراي ديگري که پيش بيني گرديده بود جلوگيري از اقداماتي که منجر به تغيير کاربري و نوع بهره برداري مي شود مي باشد مطابق ماده 13 اين قانون «وزارت کشاورزي و منابع طبيعي مجاز است بوسيله گارد منابع طبيعي يا ساير مأمورين نيروي انتظامي از اقدامات تبديل نوع بهره برداري از زمين از کشاورزي بغير کشاورزي موضوع ماده 12 اين قانون جلوگيري بعمل آورد». 3- قلع و امحاي مستحدثات:مطابق بند اخير ماده 13 همين قانون «گارد منابع طبيعي»وساير مأمورين انتظامي مکلف بودند علاوه بر جلوگيري نسبت به قلع و امحاي مستحدثاتي که به اين ترتيب بوجود مي آيند و به تشخيص وزير کشاورزي و منابع طبيعي مخل به اجراي طرح جامع کشاورزي مي باشد اقدام کنند. مأمورين انتظامي نيز مکلف بودند طبق درخواست کتبي مأمورين کشاورزي اقدام نمايند با اين وجود اين قانون در موارد ضروري نيز اجازه تغيير کاربري مي داد، از مهمترين مستثنيات اين قانون عبارت بودن از: - ايجاد منازل مسکوني و مستحدثات زراعي در حد معقول و متعارف(بند اخير ماده 12) - اراضي مورد نياز خدمات عمومي و زيربنايي و عمراني دولت با اجازۀ وزارت(کشاورزي و منابع طبيعي (تبصره 1 ماده 12) - اراضي واقع در خارج از حريم درياي خزر تا عرض 500 متر از انتهاي حريم(تبصرۀ 5 ماده 12) - اراضي موضوع قانون حفظ و گسترش فضاهاي سبز و جلوگيري از قطع بي رويه درختان(تبصره 5 ماده 12) در قوانين مصوب بعد از انقلاب نيز باتوجه به افزايش جمعيت وگسترش شهرها بسوي اراضي زراعي وباغي به اين مسئله در قوانين ومقررات ويژه خود توجه گرديد. ازجمله: مي توان به لايحه قانوني مجازات اخلال در امر كشاورزي مصوب 9 آذر ماه 1358 وهمچنين ماده 10 آيين نامه اجرايي قانون کشت مصوب 29/11/1365 (مبني بر جلوگيري از تغيير کاربري وتفکيک اراضي واگذاري) و ماده 110 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت كه بموجب آن وزارت کشاورزي موظف گرديد تا اراضي واگذاري را با قيد حفظ کاربري اراضي کشاورزي واگذار نمايد. ب- «حفظ کاربري اراضي زراعي وباغي» هدف اصلي سياست كيفري حفظ کاربري اراضي زراعي وباغي دربرابرتخريب وتبديل مهمترين هدف سياست كيفري جمهوري اسلامي ايران در اين زمينه است.با اينحال در قانون وآيين نامه حفظ كاربري تعريف نشده است اين اصطلاح دقيقاًدر نقطه مقابل تغيير کاربري قرار مي گيرد. لذا مي توان گفت که حفظ کاربري عبارت است از «مجموعه اقدامات حفاظتي، تکنيکي وحقوقي پيشگيرانه وپيگيرانه است که در جهت جلوگيري از تبديل،تخريب وناتوانمند کردن نوع استفاده از زمين زراعي وتداوم بهره وري آنها اتخاذ مي گردد.» در اين تعريف رويکرد حفاظتي واجد اهميت ويژه اي است در اصطلاح حقوقي در فرآيند حفاظت از فضاهاي سبز«حفظ کاربري» پيش بيني شده اصل و«تغيير کاربري»استثنا است ودر هنگام اعمال قوانين ومقررات بويژه در اراضي زراعي و باغي مستلزم تفسير مضيق اداري است ج- قانون حفظ كاربري ارضي زراعي وباغها با توجه به پراکندگي امر حفظ کاربري اراضي زراعي وباغي در قوانين ومقررات فوق ،نبود ضمانت اجرايي قوي، همچنين ويژگي بين بخشي وفرابخشي بودن امر حفاظت، عدم توجه جدي به تغيير کاربري بي رويه اراضي زراعي باغي ،عدم تعريف برخي فرآيندها و نياز مبرم به يک قانون جامع و مستقل بويژه در اراضي خارج از محدوده قانوني شهرها، زمينه هاي تصويب قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها را درسال 1374 را فراهم نمود.در اين قانون تغيير کاربري غير مجاز اراضي زراعي وباغي جرم اعلام گرديد و متخلفين را مستلزم متخلفين تعقيب کيفري ميداند. كه در ادمه محتواي مسائل مربوط به سياست كيفري اتخاذي ذر اين قانون را در ارتباط با بزه تغيير كاربري تحليل مي نماييم. 2- بزه تغيير كاربري .با اين اوصاف اين سئوال اساسي مطرح است كه منظور از تغيير كاربري چيست؟ در يك مفهوم گسترده کاربري اراضي گزينه هاي مختلف پيش رو براي استفاده از سطح زمين است. اين واژه اشاره به آندسته از تغييراتي مي نمايد که توسط انسان و بر اثر مجموعه اي از اقدامات بر روي زمين انجام مي گيرد. بر اين اساس تغيير کاربري اصطلاح عامي است که اشاره به هر گونه استفاده چيزي در غير موردي که از آن استفاده مي شود يا مطلوب است مي نمايد به بيان ديگر تغيير کاربري به تغيير روش استفاده از يك شي( زمين) اطلاق مي شود. در اصطلاح حقوقي تغيير کاربري را به اخذ مجوز استفاده از زمين بگونه اي که متفاوت از آنچه در طرحهاي مصوب شهري پيش بيني شده است تعريف نموده اند که به نظر مي رسد اين تعريف در اراضي زراعي و باغي فارغ از رويكرد حفاظتي مي باشد در بند د آيين نامه اجرايي قانون اصلاح قانون حفظ كاربري مصوب 2/3/86 تغيير كاربري اينگونه تعريف شده است« هرگونه اقدامي كه مانع از بهره برداري و استمرار كشاورزي اراضي زراعي و باغها در قالب ايجادبنا،برداشتن ياافزايش شن وماسه وسايراقداماتي كه بنابه تشخيص وزارت جهادكشاورزي تغييركاربري محسوب شود.» در اين تعريف مانع از بهره برداري واستمرار كشاورزي ملاك تعريف قرارگرفته است وهيچ گونه اشاره اي به مجاز بودن يا نبودن آن ننموده است اين در حالي است كه در مواردي كه حتي با اخذ مجوزتغيير كاربري صورت گيرد ممكن است بنا به ضررورت استمرار بهره برداري بهينه از كشاورزي آسيب وارد نمايد..در يك تعريف جامع مي توان تغيير کاربري فضاهاي سبز را اينگونه تعريف نمود«تغيير کاربري عبارت است از تبديل ، تخريب و ناتوانمند کردن غير مجاز فضاهاي سبز از حالت باغي، و زراعي به فضاهاي مسکوني، صنعتي و غيره که منجر به از بين رفتن خاک حاصلخيز، پوشش گياهي و توان اکولوژيکي آن شده بطوريکه داراي آثار و تبعات منفي طبيعي، زيست محيطي و اقتصادي گردد.» منظور از اراضي زراعي و باغي نيز عبارت است است از کليه اراضي تحت کشت آيش و همچنين باغات اعم از آبي و ديم که سابقه بهره برداري داشته يا دارد. در اين تعريف صرفاً وضعيت موجود اراضي مد نظر نبوده بلكه اشاره به سابقه بهره برداري از آنها نيز نموده است که از لحاظ حقوقي تعريف دقيق تر و جامع تري است حفظ کاربری اراضی عبارت است از جلوگیری از تغییر نحوه استفاده از زمین های خاص توسط مالکان یا متصرفین آن، در صورتی که تغییر کاربری آنها آثار منفی طبیعی، اقتصادی، سیاسی، علمی یا فرهنگی به دنبال داشته باشد. در بعضی از کشور ها نظیر استرالیا، از اراضی مقدس بومیان و در نقاط دیگر مثل چین، از اراضی که احتمالاً دارای آثار باستانی و فسیل هستند محافظت می‌شود. با اینحال در اکثر کشور های دنیا، معمولاً زمین های. کشاورزی، جنگلها، مراتع، اراضی باتلاقی و سایر اراضی طبیعی مورد محافظت قرار می‌گیرند. با توجه به نوع مالکیت در کشورهای خاورمیانه، حفظ کاربری اراضی در این کشور ها بیشتر در رابطه با اراضی کشاورزی به کار برده می‌شود.اراضی کشاورزی املاکی هستند که عملیات کشاورزی، باغداری یا تاک‌داری به صورت تقریباً مداوم روی آنها انجام گیرد و یا به دلیل شرایط ویژه، استعداد بالایی برای کشاورزی داشته باشند. قوانین متعددی برای جلوگیری از تغییر کاربری اراضی کشاورزی تدوین شده و شیوه‌های تشویقی و بازدارنده نیز استفاده می‌شوند.حفاظت از کاربری زمین های کشاورزی در ایران به تازگی آغاز شده و به دلایل متعدد از جمله قانون های مبهم و ناقص، عدم انجام طرح های آمایش سرزمین، کمبود نیروی انسانی متخصص و قیمت بسیار بالای اراضی با کاربری مسکونی یا صنعتی، کارایی لازم را نداشته است. قانون گسترش قطب های کشاورزی مصوب ۵ خرداد ۱۳۵۴ اولین قانونی است که صریحاً روی حفاظت از زمین های کشاورزی تاکید دارد. با این حال این قانون صرفاً به زمین های کشاورزی واقع در قطب های کشاورزی محدود می‌شود. قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی مصوب ۳۱ خرداد ۱۳۷۴ نیز جهت جلوگیری از تغییر کاربری کلیه زمین های کشاورزی تصویب شد. با اینحال به دلیل موارد ابهام و نقص های بسیار زیاد در این قانون از جمله موارد استثنای متعدد (کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها، اراضی مالکین کم در آمد و تغییرات کاربری نیاز بخش کشاورزی) و محدودیت حوزه عمل آن به اراضی کشاورزی خارج از محدوده قانونی شهر ها و شهرک ها، تأثیر ناچیزی در حفظ زمین های کشاورزی داشته است.به عنوان مثال، عدم دریافت عوارض نیاز بخش کشاورزی، به منظور ایجاد تغییرات کاربری موردنیاز مزرعه، باغ یا تاکستان (نظیر تأسیسات آبیاری آن مزرعه) در نظر گرفته شده است. با اینحال به دلیل ابهام موجود، در عمل کلیه موارد تغییر کاربری که به هر نحوی به کشاورزی ارتباط پیدا می‌نمایند (از جمله احداث مرغداری یا گاوداری که نیاز بخش کشاورزی نمی‌باشند) نیاز بخش کشاورزی محسوب شده و از عوارض معاف می‌شوند. پس بگوید آفتاب ای نار شید چون که من غایب شوم آید پدید سبزه ها گویند ما سبز ازخودیم شاد و خندانیم و ما عالی قدیم نطق آب و نطق خاک و نطق گل هست محسوس حواس اهل دل ( مولوی ) دو موضوع : " منع تغییر کاربری " و همچنین " ممنوعیت تفکیک کمتر از حد نصاب " اراضی کشاورزی و باغات، دو مقوله علی حده، لیکن در راستای اجرای یک سیاست، وآن : حفظ زمین های کشاورزی است. در ویکی ‌پدیا، دانشنامهٔ آزاد، " حفظ کاربری اراضی " ، جلوگیری از تغییر نحوه استفاده از زمین های خاص توسط مالکان یا متصرفین آن، در صورتی که تغییر کاربری آنها آثار منفی طبیعی، اقتصادی، سیاسی، علمی یا فرهنگی به دنبال داشته باشد؛ معنی شده است. و اراضی کشاورزی، املاکی دانسته شده، که عملیات زراعت، باغداری یا تاک داری (Agriculture, Horticulture, Viticulture) به صورت تقریباً مداوم، بروی آنها انجام می گیرد. و یا به دلیل شرایط ویژه، این اراضی برای امر کشاورزی استعداد فراوانی دارند. و همچنین مهمترین اثر منفی اقتصادی كوچك تر شدن اراضی، بحث افزایش غیر منطقی هزینه تولید در واحد سطح است. بطوری كه در کشور ما ۸۴ درصد بهره برداران كشاورزی، حدود ۲‎/۴ هكتار زمین در اختیار دارند. این امر باعث شده كشاورزان به دلیل عدم صرفه استفاده از ماشین آلات به سمت استفاده از نیروی انسانی گرایش پیدا كنند و در واقع اراضی به مصارف غیر زراعی تغییر یابند. و كشاورزان سعی كنند علاوه بر تولید، به فكر تأمین هزینه خانوار خود هم باشند، كه این امر نتایج زیانباری را برای بخش كشاورزی ایران به دنبال داشته و دارد .*1امروزه کشور ها، با وضع مقرارات سختگیرانه در مورد منع تغییر کاربری ، و اجرای جدی آن، از اراضی کشاورزی، باغات، جنگلها، مراتع، اراضی باتلاقی و سایر اراضی طبیعی خود محافظت و مرافبت نموده، و همچنین شیوه‌های تشویقی و بازدارنده اتخاذ می‌‌ کنند. و در مورد جلوگیری از خرد شدن اراضی، بر خلاف کشور ما ، که مهمترین عامل خردشدن زمین، قوانین مربوط به ارث است. و بهمین لحاظ، سالانه ۲۰۰ هزار هكتار از اراضی كشاورزی به دلیل وجود مقرارات موصوف، كوچك و كوچك تر می شود. و امكان مكانیزاسیون و فعالیتهای فنی و علمی را غیر عملی می سازد . معذالک در كشورهایی از جمله فرانسه، آلمان و سوئد قوانین مربوط به ارث به گونه ای تدوین شده است كه بعد از فوت والدین، زمین در اختیار فرزندان ارشد بویژه ذكور قرار گرفته، و با سپردن كشت به یكی از فرزندان، سود و عواید آن بین كلیه ورثه تقسیم می شود. یا اینكه با در نظر گرفتن دیگر داراییهای متوفی، طوری تصمیم گرفته می شود كه با رضایت وراث زمین به یك نفر و بقیه داراییها به افراد دیگر برسد. و به این ترتیب تمهیداتی اندیشیده می شود تا زمین نیزهمانند كارخانه، اتومبیل و دیگر داراییهای اشخاص، قطعه قطعه نشود.*2در کشور ما سوای مشکل قبلی (خرد و تقسیم شدن اراضی كشاورزی پس از فوت صاحب زمین توسط ورثه ) بیدقتی و عدم مطالعه و کارشناسی لازم بهنگام تهیه لوایح و طرحها و تصویب غیر کارشناسی قوانین، معضل دیگریست. تصویب مقرارات اصلاحات ارضی قبل، و مشابه آن پس از انقلاب، باعث شد كه تعداد بهره برداران بخش كشاورزی به ۲ برابر افزایش یابد كه این امر نشان دهنده كوچك تر شدن اراضی كشاورزی است. و راهكارهایی ارائه شده، نظیر ایجاد شركتهای سهامی زراعی و تشكیل گروههای مشاع (نوع جدیدی از نظام بهره برداری) نیز تاكنون موثر نبوده؛ و اقدام اساسی برای یكپارچه سازی و جلوگیری از كوچكتر شدن اراضی به عمل نیامده است. و بدون شك تاوان سنگینی كه این تصمیمها برای كشور داشته، به این زودیها جبران نخواهد شد. به هر حال، در این خاک و بوم عمر حفاظت از زمین های کشاورزی زیاد نیست و به دلایل بسیاری، مانند وجود ابهامات و نواقص در مقرارات تصویب شده، اجرایی نشدن طرح های آمایش سرزمین، کمبود نیروی انسانی متخصص و قیمت بسیار بالای اراضی با کاربری مسکونی یا صنعتی، همین میزان قوانین ناچیز، و دیر تصویب، کارایی لازم را نداشته است. اولین قانونی است که بانگیزه حفاظت زمین های کشاورزی وضع گردید، قانون گسترش قطب های کشاورزی مصوب 16/1/1354 می باشد . ماده 12 قانون مذکور، تبدیل نوع استفاده و نیز تفکیک اراضی واقع در قطبهای کشاورزی را به کمتر از 10 هکتار را ممنوع اعلام کرد. پس از مدتی با تصویب لایحه قانون اصلاح بعض از مواد قانون گسترش کشاورزی در قطبهای کشاورزی ... مصوب 17 آذر 1358 شورای انقلاب، بموجب ماده 3 قانون موصوف، نصاب ماده 12 قانون قبلی تغییرکرد. و محدودیت تفکیک اراضی به کمتر از 20 هکتار و باغات به کمتر از 10 هکتار، منحصراً نسبت به اراضی و باغات واقع در محدوده قطب های کشاورزی ادامه یافت. به این ترتیب قانون مذکور شامل زمین های کشاورزی واقع در خارج از قطب های کشاورزی نبود . و از این نظر، تفکیک اراضی و باغات خارج از محدوده قانوناً بلااشکال می نمود . چنانکه مدلول و منطوق رای وحدت رویه شماره 48 – 24/10/1363 هیات دیوانعالی کشور نیز صحت این مدعا را تائید می کند .در سال 1374 قانون حفظ کاربری اراضی زارعی و باغ ها مصوب 31/3/74 به تصویب قانونگذار جمهوری اسلامی رسید. بموجب ماده یک قانون، تغییر كاربری اراضی زراعی و باغ ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرك ها جز در موارد ضروری ممنوع اعلام شد . و حسب تبصره های آن و نیز تبصره 1 ماده 2 قانون مذکور: اولاً – مرجع تشخیص اراضی کشاورزی ( اعم از زارعی و باغها ) خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها، وزارت کشاورزی اعلام گردید. ثانیاً – تعیین ضوابط حاکم بر تغییر کاربری اراضی موضوع قانون و همچنین موافقت با تغییر کاربری اراضی در روستاها با رعایت مقررات قانونی، بر عهده وزارت کشاورزی قرار گرفت . ثالثاً – ادارات ثبت و دفاتر اسناد رسمی، مکلف شدند در مواقع تفکیک اراضی مذکور و نیز تغییر کاربری آن در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها از وزارت کشاورزی استعلام و بر اساس نظر وزارت مذکور عمل نمایند . رابعاً - تشخیص موارد ضروری تغییر كاربری اراضی زراعی و باغها در هر استان به عهده كمیسیونی مركب از نمایندگان وزارتخانه های كشاورزی، مسكن و شهرسازی جهاد سازندگی و سازمان حفاظت محیط زیست و استاندار ی قرار گرفت و کمیسیون موظف شدحداكثر ظرف مدت دو ماه از تاریخ دریافت تقاضا یا استعلام نسبت به صدور پاسخ اقدام نماید. سپس آئین نامه اجرائی قانون مذکور، مصوب جلسه 24/10/84 هیات محترم وزیران ( منتشره در روزنامه رسمی شماره 14832 – 10/11/74 ) به تصویب رسید، که ماده 4 آئین نامه مذکور، ادارات ثبت و دفاتر اسناد رسمی را مکلف کرد، که اراضی زارعی و باغ های خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها را، براساس نقشه ای که به تائید سازمان کشاورزی استان رسیده باشد، تفکیک کند. و تاکید نمود، که ضوابط تفکیک اراضی زارعی و باغ ها توسط وزیر کشاورزی تهیه و ابلاغ می شود .پس از آن دستورالعمل اجرائی تبصره پیش گفته مصوب 1/5/75، به تصویب وزارت کشاورزی رسیده ( بدون اینکه آن، در روزنامه رسمی منتشر و شرایط قانونی مذکور در مادتین 2 و 3 قانون مدنی را دارا باشد ) ، و طی آن، ضوابط تغییر کاربری اراضی زارعی و باغها، ؛ وهمچنین در بند " و " دستور العمل مذکور، ضوابط حاکم برتفکیک اراضی زارعی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها، موضوع ماده 4 آئین نامه اجرائی پیش گفته، تعیین و مشخص می شود. براین اساس، حداقل تفکیک باغات آبی، 5 هکتار؛ و حداقل تفکیک، باغات دیم 15 هکتار؛ تعیین شده است. وجود موارد ابهام و ایرادات بیشماردر قانون حفظ کاربری اراضی زارعی و باغ ها از جمله استثنای زیاد وارده بر قانون، از قبیل محدودیت حوزه عمل آن به اراضی کشاورزی خارج از محدوده قانونی شهر ها و شهرک ها، تفویض اختیار قانونی به کمیسیون عای موضوع تبصره ۱ ماده ۱ قانون، مبنی بر تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها، آنهم با دید کسب درآمد قابل توجه مذکور در ماده 2 قانون ( وصول هشتاد درصد قیمت روز اراضی و باغ های مذكور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر كاربری بابت عوارض از مالكین )، استثنا اراضی و باغات مالکین بی بضاعت ؟!! و سایر نیاز های بخش کشاورزی و دامی، ضمانت اجرای صرف جزای نقدی تا سه برابر بهای اراضی زراعی و باغها به قیمت روز زمین با كاربری جدید - و حبس ( در صورت تکرار جرم ) بدون لزوم اعاده وضع سابق، و.... باعث گردید تا قانون مذکور تأثیر چندانی در حفظ اراضی کشاورزی نداشته باشد. و ابهامات موجود در قانون، باعث شد تا فی المثل مواردی نظیر تاسیس دامداریها (گاوداری ها و مرغداری ها ) که اصولاً ارتباطی با بخش کشاورزی ندارد، در زمره فعالیت های کشاورزی محسوب، و از عوارض مورد بحث معاف ‌شود. به این ترتیب، تمام ضوابط و مقررات موجود مبنی بر وجود منع مورد نظر، ضوابط پیش گفته بود. تا اینکه قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی و زارعی و باغها ، مشتمل بر هشت ماده در جلسه علنی روز دو‌شنبه مورخ اول آبانماه یكهزار و سیصد و هشتاد و پنج مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ 10/8/1385 به تأیید شورای نگهبان رسید. تغییرات جدید، هر چند، چندان جدی و مثمر نبود. و همه اشکالات پیش گفته را مرتفع ننمود؛ لیکن بهرحال تغییراتی بشرح ذیل در قوانین حاکم بر موضوع ایجاد کرد. توجهاً به لازم الاجرا بودن مقررات مذکور، اجازه می خواهد، این تغییرات، تمامی احصاء و ذکر شود : 1 - تلقی نظر سازمان جهاد كشاورزی استان به منزله نظر كارشناس رسمی دادگستری برای مراجع قضایی و اداری (تبصره 2 م. 1 ) .1 - تغییر كاربری محسوب نشدن، و مستثنی کردن احداث گلخانه‌ها،‌ دامداریها، مرغداریها، پرورش ماهی و سایر تولیدات كشاورزی و كارگاههای صنایع تكمیلی و غذایی در روستاها از ماده 1 ( تبصره 4 م. 1 ) . 3 - مستثنی نمودن اراضی داخل محدوده قانونی روستاهای دارای طرح هادی مصوب، از كلیه ضوابط مقرر در قانون (تبصره 5 م. 1 الحاقی ).، 4 - تشكیل دبیرخانه مركزی در سازمان امور اراضی به منظور تعیین روش كلی و ایجاد وحدت رویه اجرایی و نظارت و ارزیابی عملكرد كمیسیونهای موضوع تبصره 1 م. 1 ( تبصره 6 م. 1الحاقی ). 5 - قابل تجدید نظر دانستن تصمیمات كمیسیونهای موضوع تبصره 1 م. 1 در مواردی كه مجوز تغییر كاربری صادرشده است با تشخیص و پیشنهاد وزارت جهاد كشاورزی، در كمیسیونی در تهران، به ریاست وزیر جهاد كشاورزی ( تبصره 7 م. 1 الحاقی). 5 - مستثنی کردن تغییر كاربری اراضی زراعی و باغها برای سكونت شخصی صاحبان زمین تا پانصد متر مربع فقط برای یكبار از عوارض موضوع ماده 2 قانون بجای مالکین بی بضاعت ؟!! ( آمده در متن قانون) ، در اصلاحیه تبص 1 م. 2 قانون .6 - مستثنی کردن احداث دامداریها، مرغداریها، پرورش آبزیان، تولیدات گلخانه‌ای و همچنین واحدهای صنایع تبدیلی و تكمیلی بخش كشاورزی و صنایع دستی از عوارض موضوع ماده 2 قانون بجای عبارت کلی : سایر نیاز های بخش کشاورزی و دامی ( آمده در قبل ) ، در اصلاحیه تبص 1 م. 2 قانون. که متاسفانه بمنزله توسیع دامنه مستثنیات قانون قبلی بود. 7 - مستثنی نمودن اراضی زراعی و باغهای مورد نیاز طرحهای تملك دارایی‌های سرمایه‌ای مصوب مجلس شورای اسلامی (ملی – استانی) و طرحهای خدمات عمومی مورد نیاز مردم از پرداخت عوارض موضوع ماده 2 قانون ( تبص 2 م. 2 اصلاحی ) ، 8 - سلب حق تقویم و ارزیابی اراضی موضوع قانون بوسیله ادارات امور اقتصادی و دارایی استان، ( که بایستی متعاقباً به تائید هیات دولت میرسید )، و واگذاردن وظیفه موصوف به كمیسیون سه‌نفره‌ای متشكل از : نمایندگان سازمان جهاد كشاورزی، استانداری، امور اقتصادی و دارایی استان در هریك از شهرستانها ( تبص 3م. 2 الحاقی ،) ، 9- یکی از تغییرات جدی و مثبت در قانون جدید، تعیین ضمانت اجرای کیفری شدیدتر برای متخلفین از قانون ( كسانیکه اراضی زراعی و باغهای موضوع قانون را به صورت غیرمجاز و بدون اخذ مجوز از كمیسیون مربوطه تغییر كاربری می دهند ) است . زیرا در ماده 3 اصلاحی جدید، دادرس بدون چون وچرا موظف گردیده است ، علاوه برمحکومیت متخلف به پرداخت جزای نقدی و حبس (در صورت تكرار جرم ) ، در هر حال، وی را به قلع و قمع بنا محکوم نماید(اعمال محدویت بر قاعده تسلیط ) . 10 – پیش بینی ابطال مجوز صادره، در مواردیکه كاركنان دولت و بخش عمومی از مقررات قانونی تخطی کرده ‌باشند (اعمال قاعده نهی موجب فسادست ) . و همچنین تشدید مجازات سردفتران متخلف در صورت تكرار جرم ( محکومیت به شش ماه حبس و محرومیت از سردفتری ) ایجاد بعض محدودیتها – هرچند ناچیز - برای كمیسیون موضوع تبص1 م.1 قانون است. که امری مثبت بود. زیرا كمیسیون مذکور موظف گردیده، بهنگام اتخاذ تصمیم، و در تشخیص ضرورت تغییر كاربری اراضی زراعی و باغها مواردی را بشرح زیر رعایت کند : اخذ مجوز لازم از دستگاه اجرایی ذی‌ربط متناسب با كاربری جدید توسط متقاضی. رعایت ضوابط طرحهای كالبدی، منطقه‌ای و ناحیه‌ای مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران. مطالبه مصوبه ستاد فرماندهی نیروهای مسلح در رسیدگی به درخواست نیروهای مسلح. رعایت ضوابط حفظ محیط زیست و تداوم تولید و سرمایه‌گذاری باتوجه به روح كلی قانون مبنی بر حفظ كاربری اراضی زراعی و باغها. رعایت استانداردها، اصول و ضوابط فنی مربوط مطابق مجوزهای صادره از سوی دستگاه ذی‌ربط. (م. 8 الحاقی ،) ، موظف کردن دولت و شهرداریها، به اعطاء تسهیلات و خدمات شهری به مالكان اراضی زراعی و باغها واقع در داخل محدوده قانونی شهرها و شهركها، مطابق تعرفه فضای سبز ، که به این ترتیب، بنحوی از مداومت كاربری كشاورزی اراضی شهری حمایت شد. (م. 9 الحاقی ) . در ماده 10 الحاقی قانون می خوانیم : " هرگونه تغییر كاربری در قالب ایجاد بنا، برداشتن یا افزایش شن و ماسه و سایر اقداماتی كه بنا به تشخیص وزارت جهاد كشاورزی تغییر كاربری محسوب می‌گردد، چنانچه به‌طور غیرمجاز و بدون اخذ مجوز از كمیسیون موضوع تبصره(1)‌ماده(1)‌این قانون صورت پذیرد، جرم بوده و مأموران جهاد كشاورزی محل مكلفند نسبت به توقف عملیات اقدام و مراتب را به اداره متبوع جهت انعكاس به مراجع قضایی اعلام نمایند. تبصره 1 – چنانچه مرتكب پس از اعلام جهاد كشاورزی به اقدامات خود ادامه دهد نیروی انتظامی موظف است بنا به درخواست جهاد كشاورزی از ادامه عملیات مرتكب جلوگیری نماید. تبصره 2 – مأموران جهاد كشاورزی موظفند با حضور نماینده دادسرا و در نقاطی كه دادسرا نباشد با حضور نماینده دادگاه محل ضمن تنظیم صورتمجلس رأساً نسبت به قلع و قمع بنا و مستحدثات اقدام و وضعیت زمین را به حالت اولیه اعاده نمایند. " حکم اصلی ماده مذکور حشو و تکراری، و اصولاً دلیل تصویب آن، مشخص نیست. و دارای اشکالات وایرادات اساسی است. که در مقاله ای دیگر، مستقلاً بررسی خواهد شد. 14 – اعطاء فرصت شش ماهه به دریافت کنندگان مجوز تغییر كاربری اراضی زراعی و باغها، بر اساس قانون قبلی، برای اجرای طرح مربوطه، و تاکید بر تهیه و تصویب آئین‌نامه‌های اجرایی قانون و ... نیز موضوع مواد بعدی است ، که بدان کاری نداریم. و بلاخره اقدام مثبت، و قابل قبول دیگر، به منظور جلوگیری از تفكیك و افراز و خرد شدن اراضی كشاورزی (اعم از باغ‌ها، نهالستان‌ها، اراضی زیركشت، آبی، دیم و آیش آنها) ، تصویب قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی مصوب 25/1/83 مجلس شورای اسلامی ( منتشره در روزنامه رسمی شماره 18081 – 9/1/86 ) است. بر اساس ماده1 قانون مذکور، وزارت جهاد كشاورزی موظف گردیده است، حداكثر ظرف مدت شش ماه از تاریخ تصویب قانون، حد نصاب فنی، اقتصادی اراضی كشاورزی را براساس شرایط اقلیمی، الگوی كشت، ضوابط مكانیزاسیون و كمیت و كیفیت منابع آب و خاك تعیین و جهت تصویب به هیأت وزیران ارائه نماید. و هیأت وزیران نیز موظف شد حداكثر ظرف مدت سه ماه حد نصاب فنی، اقتصادی پیشنهادی را بررسی و تصویب کند. ودر تبصره آن ، به دولت اجازه داده شد تا با پیشنهاد وزارت جهاد كشاورزی و رعایت مفاد قانون، نصاب‌های تعیین شده را تغییر دهد. در ماده2 قانون، تفكیك و افراز اراضی کشاورزی به قطعات كمتر از نصاب تعیین شده، ممنوع اعلام شد. و ادارات ثبت از ارائه هرگونه خدمات در زمینه صدور سند مالكیت تفكیكی یا افرازی منع شدند. برای اینگونه اراضی، تنها در صورت تقاضای ذینفع ، سند مشاعی صادر، و مهم تر اینکه تمامی نقل و انتقال اسناد این قبیل اراضی صرفاً به طور مشاعی انجام می شود. در ماده ۳ قانون، به منظور تشویق مالكین اراضی كشـاورزی خرد به تجمیع و یكپارچه‌سازی اراضی، دولتیان مکلف شده اند نسبت به‌اعطاء امتیازات و تسهیلات ویژه از قبیل: مالی، اعتباری، حقوقی، بازرگانی، فنی و ساخت زیربناهای تولیدی و پرداخت یارانه‌های حمایتی، به مالکین مساحت‌های در حد نصـاب‌های تعیین شده و بالاتـر، اقدام نمایند. و سازمان ثبت اسناد و املاك كشور مكلف شده است برای اراضی بهره‌برداران كشاورزی (مالك یا مالكین اراضی كمتر از حد نصاب فنی، اقتصادی) كه در اثر عمل تجمیع قطعات مجاور به صورت واحد درآمده، به درخواست مالك یا مالكین، با ترسیم نقشه‌ تجمیعی و مقررات ثبت از نظر حفظ حقوق اشخاص، بدون أخذ هرگونه وجهی (مالیات، عوارض و حقوق دولتی) سند مالكیت صادر نماید( ماده 4 ) . و همچنین و سازمان ثبت اسناد و املاك كشور مكلف شد، نقشه یكپارچه شده اراضی خرده مالكین را كه به صورت پراكنده مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد، را پس از معاوضه و یا خرید و فروش توسط مالكین، ترسیم و صورتمجلس حاوی حدود و ثغور و مساحت و سهام مالكین قطعه مزبور را با تأیید آنها و نماینده وزارت جهاد كشاورزی تنظیم كند و بدون پرداخت مالیات و هزینه‌های ثبتی و حقوق دولتی توسط مالكین، طبق صورتمجلس تنظیمی و با رعایت مقررات ثبتی از جهت حفظ حقوق اشخاص سند مالكیت صادر نماید (ماده5 ) . و بلاخره در ماده6 قانون وزارت جهاد كشاورزی موظف شده است ظرف شش ماه از تاریخ تصویب قانون، با همكاری سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور، آئین‌نامه اجرائی قانون را تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران به مورد اجراء گذارد. که تاکنون این مهم انجام نشده است. اولاٌ – در مورد نحوه و چگونگی اجرای ماده 1 قانون (تعیین حد نصاب‌های فنی و اقتصادی واگذاری اراضی برای فعالیت‌های كشاورزی)، برای اولین بار در کشور ما، نصاب‌های مذکور بنا به شرایط اقلیمی، اقتصادی بودن فعالیت‌ها، نوع خاك، آب و ... هر استان به تفكیك تعیین و انجام می‌شود . ثانیاً - تصریح شده است که: دولت به وزارت جهاد كشاورزی اعلام نموده تا زمانی كه این حد نصاب‌ها ابلاغ نشده، میزانی كه در سال 75 ابلاغ شده، به قوت خود باقی است و در كشور همان فرمول قبلی اجرا ‌شود. * 3 و کلام آخر از ناصح اصفهانی : فرصت غنیمت است حریفان در این چمن فرداست همچو گل همه بر باد رفته ایم